Продолжая дискуссию о проблемах «карантинного права», не могу не ответить на весьма дельные замечания коллеги Александра Латыева, который в своём материале «Норма или приказ» рассказал о практической невозможности одним взглядом не только охватить сегодняшнее «карантинное право», но и предугадать, в какую сторону оно будет развиваться.
В своём материале, критикуя юристов за незнание «карантинного права», я как раз и говорил о том, что никто не знает о том, что такое «карантинное право» не потому, что ленится или ещё что-то не так, а потому что «карантинного права» как такового у нас не существует, при том, что существует значительное количество людей, даже юристов, которые с ним работают, а также неюристов (санитарных и ветеринарных врачей), которых учат соответствующим нормам, но учат именно как врачей, а не как юристов. А «общее правоведение» им если и начитывают, то в духе «Федеральное собрание — парламент, ещё есть суды, а разводятся в загсе».
Оно и понятно со всеми редкими специальностями: они потому и редкие, что до поры до времени никому не нужны, на них идут или фанатики или неудачники, а выпускникам по ним не платят достойного дохода. Санитарные врачи и врачи-эпидемиологи в последние двадцать лет явно не были героями обложек, для них допускалась неприлично низкая зарплата, явно не способствующая хоть какой-нибудь уверенности в завтрашнем дне, а к их замечаниям если и прислушивались, то как к фону.
То же самое и с чрезвычайными полицейскими режимами. Из курса конституционного права мы знаем про чрезвычайное и военное положения, да и то потому, что есть соответствующие федеральные конституционные законы, да особый порядок их объявления, при том, что последний раз чрезвычайное положение в нашей стране объявлялось во время осетино-ингушского конфликта, а военное — 22 июня 1941 года. Даже первая и вторая чеченские войны без них обходились. Там, если внимательно присмотреться, даже федеральные конституционные законы предельно рамочные, неконкретные, написанные в духе «будет комендант — он нас рассудит, какие-нибудь права будем ограничивать, но вы из фильмов и сами знаете, что война — это расстрелы на месте и прочие нарушения всего и вся».
Попробуйте найти какую-нибудь монографическую литературу с правовым анализом уже вводившихся режимов чрезвычайного и военного положения. Хотя бы в годы Великой Отечественной. Наткнётесь или на сборники документов «чрезвычайного права», или на общие фразы. Единственное вводившееся ЧП на страницы монографий и вовсе не попадо, хотя там правовых актов должно быть тоже больше, чем достаточно. Я не говорю про войны чеченские. Надо не политические решение говорить в духе «хорошо-плохо», а анализировать: какие правовые акты принимались той или иной стороной, как они исполнялись, кем, какие именно органы власти были задействованы с той или иной стороны, как они формировались на освобождённых территориях и в каком порядке и прочее и прочее и прочее. Но и этого нет, «отвоевали — и хватит».
А вот со специальными полицейскими режимами «чрезвычайной ситуации», «готовности сил и средств», «карантина» у нас даже в законодательстве не всё так просто. Привыкли, что режим чрезвычайной ситуации объявляется, если или какая-нибудь конго-крымская геморрогическая лихорадка объявилась, а карантин — это когда бешенство у кота, тоже можно особо не волноваться. На юриста, который бы попытался заранее описать все возможные ограничения прав и законодательные риски карантинов или ещё каких-нибудь страшных последствий, смотрели бы как на писателя-фантаста, не говоря о серьёзном открытии профильных кафедр при медицинских и ветеринарных академиях, где бы думали как раз над вопросами имплементации санитарных норм в правовую систему.
Но дело оказывается куда серьёзнее.
Когда надо действительно вводить чрезвычайные полицейские режимы, к ним с правовой точки зрения мало что готово. Пытаются на весь субъект федерации или на всю страну распространять те нормы, которые методом «копировать-вставить» издавались для чего-то более мелкого, и фактическое выполнение которых никто никогда и не контролировал. Например, вы видели когда-нибудь санитарные кордоны, если не в фильмах? А они почти во всех указах о карантинах, вместе с ограничением движения транспортных средств, посещения территорий и прочего-прочего-прочего.
Не разработаны вопросы введения о отмены чрезвычайных полицейских мер (чрезвычайной ситуации и режима готовности), предельных ограничений прав и свобод граждан, которые могут вводиться при введении таких мер, разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления с соответствующим бюджетным финансированием, а также порядка и сроков введенияи отмены всех остальных ограничений (или преимуществ), связанных с указанным режимом.
А то что получается — по состоянию весьма обрывочного законодательства на сегодняшний день — есть некое непонятное правовое явление («режим готовности»), которое можно ввести правовым актом субъекта федерации, но которое при этом накладывает кучу всяких обязанностей как на федеральные органы, так и органы местного самоуправления, приводит к отмене выборов, существенным образом ограничивает права граждан и юридических лиц (при том, что обычно административное приостановление — это суровое наказание, назначаемое районным судом), но которое при этом весьма сложно оценить на законность.
Почему вводится такой суровый режим, существенно ограничивающий права граждан? Потому что есть некие «рекомендации Роспотребнадзора» или «предписание Россельхознадзора» или ещё какой-нибудь документ от территориального органа федерального органа исполнительной власти, или же просто река вышла из берегов и половодье. И суды таким же образом будут реагировать: «Имел право издать указ? Имел. Предписание было? Было. Значит, отменяем выборы, тут бешенство у кота!».
Санитарные и ветеринарные врачи разве разбираются в полицейских режимах? Нет, они разбираются в распространении «своих» заболеваний и им достаточно наплевать на то, какие именно правовые меры приняты, главное — результат. А вот за процесс и процедуры отвечают как раз самые простые «гражданские» власти, которым как скажут — так они и сделают, а то их оштрафуют за неисполнение предписания или будут судить за халатность или ещё какое-нибудь страшное преступление, когда настанет стадия наказания невиновных.
Поэтому юристам сейчас не стоит надеяться на Роспотребнадзор, который «всё знает», ничего он в юриспруденции больше вас не знает — там сидят такие же юристы, подготовленные по таким же программам на тех же юрфаках, причём, с учётом зарплаты, не самые фанатичные. И органы власти порой просто копируют в свои постановления ранее скопированенные из других документов «предписания» и «рекомендации», не особо вдумываясь в их содержание, которому сразу же пытаются придавать сакральный смысл «борьбы с пандемией». Дай санитарам волю — они будут придумывать предписания в духе ветеринаров: «никого не лечить, всё стадо убить и сжечь, а территорию засыпать хлоркой». Негуманно, зато фантастически эффективно.
Каждая мера ограничения прав граждан, предпринимателей или органов местного самоуправления должна ограничиваться исключительно на основании закона и исключительно в соответствующих целях. Это не простое славословие.
Презумпция незаконности и необоснованности принимаемых мер должна сохраняться и в условиях карантина. Почему в одни магазины можно ходить, а в другие — нет? Почему одни предприятия закрыты, а другие имеют право продолжать работать? Почему можно идти на работу по улице, но нельзя гулять в безлюдном парке? Почему одним категориям граждан можно перемещаться свободно, а другие обязаны сидеть дома, нет ли тут дискриминации или необоснованных привилегий? Какой правовой статус у лиц, находящихся в «самоизоляции» или «карантине», как он сочетается с иными правовыми статусами? Как можно ограничивать свободу слова, свободу собраний, права на правосудие и защиту достоинства личности? И — главное — как все эти ограничения сопоставляются со статьёй 16.1 ГК РФ, гарантирующей право на компенсацию вреда от законных действий госорганов в случаях, установленных федеральными законами?
Слышим ли мы это в парламентах? Нет. Слышим ли мы эти вопросы в юридическом сообществе? За редчайшими исключениями — тоже нет. Под лозунгом «все на борьбу с карантином» можно принимать любые, даже не относящиеся к карантину правовые акты, забывая при этом о соразмерности умаления прав даже в случаях чрезвычайного и военного положений, не говоря уже о более «мягких» чрезвычайных полицейских режимах.
Вот всего этого в нашем праве нет. Никто этим не занимался, никто это не исследовал. Даже самому хорошему и честному правоприменителю почитать на эту тему нечего, не говоря про правоприменителей ситуативных, бьющих по хвостам. Вот об этом я и говорил, когда писал, что юристы не знают «карантинного права». Ведь до недавних пор его даже как области научных интересов не существовало вовсе.